תקצוב מוסדות מוכשרים
נתבקשנו להתייחס לסוגיות הקשורות בהשתתפות במועצה במימון שירותים שונים, כגון בטיחות, תחזוקה, וביטחון במוסדות חינוך "מוכש"רים" (מוכרים שאינם רשמיים) הפועלים בתחום שטח שיפוט המועצה.
רקע משפטי:
תקצוב בתי ספר
1.
- שעות הוראה: כלל שעות התקן המוקצות לבית הספר. תקציב שעות ההוראה מכסה בעיקר את שכר המורים. שעות ההוראה הן המרכיב המרכזי – מתקציב בית הספר, והן מתחלקות לשעות תקן בסיס ולשעות נוספות. השעות הנוספות, המכונות גם שעות טיפוח ותמרוץ, מחולקות בין בתי הספר בהתאם לנתוני התלמידים ולמדד הסוציו-אקונומי של בית הספר.
שעות אלו כוללות בין השאר: שעות נוספות בהתאם לגודל הכיתות, שעת תפילה, חינוך אישי, יום חינוך ארוך ושעות המוקדשות לאוכלוסיות ייעודיות כמו תלמידים מחוננים או תלמידי חינוך מיוחד
.
- שירותי היקף: תשלום לעובדים שאינם חלק מצוות ההוראה _כמו מזכיר, שרת או פסיכולוג), תשלום עבור שירותים עוטפים (כמו הסעות ותחזוקת מבנים), ותשלום עבור יוזמות ופרויקטים נוספים - כמו צהרונים או תכנית קרב למעורבות בחינוך.
מקורות התקצוב
- משרד החינוך: המקור המממן העיקרי של שעות הוראה (שכר המורים), תוכנית הלימודים ושירותי ההיקף.
- הרשויות המקומיות: מספקות מימון תפעולי ומנהלי, משתתפות במימון חלק משירותי ההיקף ולעיתים מתקצבות שעות לימוד נוספות מעבר למה שמשרד החינוך מכסה. בנוסף, הרשויות המקומיות משמשות צינור שדרכו משרד החינוך מעביר את התקצוב שאיננו שכר המורים לבתי הספר. כספים שמשרד החינוך מקצה לשכר עבור שאר הצוות (שרתים, מזכירות וכו'), לתשלום חשבונות חשמל ומים, למימון הסעות ועוד – מועברים ממשרד החינוך לרשויות המקומיות, ומשם לבתי הספר. הרשויות המקומיות מחוייבות לעשות "מאצ'ינג" לחלק מהתקציבים האלה.
מעבר לתקציבים אלה, רוב הרשויות המקומיות מזרימות כספים נוספים למוסדות החינוך בהתאם ליכולתן ולמדיניותן. כספים אלה משמשים לטובת תגבור, העשרה, פרויקטים של הזדמנות שנייה, פיצול כיתות ועוד.
הבנייה של מבנים במוסדות חינוך מתוקצבת במשותף על ידי משרד החינוך והרשויות המקומיות, אך התחזוקה השוטפת של המבנים נעשית בתקצוב הרשות המקומית בלבד.
כל האמור לעיל תקף לגבי מוסדות חינוך רשמיים בלבד הנמצאים בבעלות הרשות/משרד החינוך ועל קרקע ציבורית.
- עד לפני עשור לא הייתה חקיקה או מדיניות מסודרת ביחס לתקצוב מוסדות מוכש"רים על ידי הרשויות המקומיות, וכל רשות פעלה כראות עיניה באופן עצמאי. ב-2007 נערך תיקון לחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 , שכונה "חוק נהרי" .תיקון זה מחייב את הרשויות המקומיות לתקצב גם את מוסדות המוכש"ר , בהתאם לשיעור תמיכת המדינה בהם. בהמשך נערכו בחוק תיקונים נוספים.
בין השאר, ניתנה אפשרות לרשויות המקומיות לתקצב את מוסדות המוכש"ר באמצעות מתן שירותים שווי ערך, וכן הרשות לתקצב את בתי הספר מעבר לאחוז הנדרש. יצוין כי חוק נהרי חל רק על כיתות א'-ט' בבתי הספר המוכרים; לפיכך תקצוב עמותות המפעילות גני ילדים, בתי ספר תיכוניים ומוסדות פטור, כמו גם תקצוב תלמידי חוץ או הסעות, ככל שמתבצע - חייבים להתבצע על פי נוהל תמיכות של הרשות.
- לאורך השנים התעוררו מחלוקות סביב התיקונים לחוק והפרשנות שלהם. חוזר מנכ"ל משרד הפנים משנת 2009 קבע כי על הרשויות המקומיות להשתתף בתקצוב מוסדות המוכש"ר בתחומן בשיעור של 75 אחוז מתקצוב מוסדות החינוך הרשמיים, כולל מימון מלא לפעילות שוטפת, הוצאות חשמל ומים, תחזוקת מבנים, השכרת מבנים, הסעות ועוד. משרד החינוך חלק על פרשנות זו לתיקון בחוק, וערער על סמכות משרד הפנים בנושא, בשנת 2011 פרסם היועץ המשפטי לממשלה מסמך המסדיר נושא זה, כפי שיובא בהמשך.
אבחנה בין בתי ספר רשמיים/ממלכתיים לבין מוסדות מוכרים שאינם רשמיים
- בתי המשפט עמדו על ההבחנה הבסיסית והברורה בין החינוך הממלכתי/הציבורי לבין החינוך "המוכר שאינו רשמי" [ר' למשל, בג"ץ 7691/14 אור שערים ואח' נ' משרד החינוך].
- בהתאם לפסיקה - אין למוסדות "מוכרים שאינם רשמיים", המהווים מוסדות פרטיים, לתבוע מעמד שווה לזה של המוסדות המוכרים והרשמיים, השייכים לרשות המקומית ומנוהלים על-ידי מערכת החינוך העירונית.
- לפי הדין, אמנם זו זכותו של הורה לבכר מוסד חינוכי פרטי על-פני מוסד ציבורי/ממלכתי, ואולם להחלטה זו יש "מחיר" מסוים גם בויתור על ההשתייכות למערכת החינוך הציבורית, על כל המשמעויות הנובעות מכך. בהתאם לכך, הורים שהעדיפו לשלוח את ילדיהם ללמוד במוסד פרטי, אינם יכולים לצפות כי יבוצעו באותו מוסד השקעות מהקופה הציבורית, באופן שבו מחוייבת מערכת החינוך העירונית לעשות ביחס למוסדות הציבור הרשמיים והממלכתיים שבאחריותה.
- יצוין, כי גם בין בתי הספר המוכרים שאינם רשמיים ישנה אבחנה בין מספר סוגים של מוסדות, לעניין שיעור תקצוב המדינה:
- מוסדות בחינוך המוכר שאינו רשמי השייכים לרשתות החינוך החרדיות הגדולות, מעיין החינוך התורני ומרכז החינוך העצמאי, מתוקצבים לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה–1985, שעל פיו הם "יתוקצבו בתקציב משרד החינוך והתרבות למטרות חינוך בלבד, לפי אמות מידה שוות לשני התאגידים על פי קריטריונים ענייניים אחידים ושוויוניים כמו לכלל ילדי ישראל – כלומר, תקצוב בשיעור של 100%
- מוסדות בחינוך המוכר שאינו רשמי שאינם שייכים לרשתות מתוקצבים לפי סעיף 9 לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ג–1953, בשיעור %75 מתקן הבסיס של מוסד חינוך רשמי דומה;
- מוסדות פטור מתוקצבים לפי סעיף 10א לחוק לימוד חובה, התש"ט–1949 ,בשיעור %55 מתקן הבסיס של שעות הלימוד במוסד חינוך רשמי.
"חוק נהרי"
- לגופו של עניין, סעיף 11א לחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1993 (תיקון משנת 2015, אשר מקובל לכנותו גם כ"חוק נהרי"), קובע את ההוראות הבאות ביחס לאופן השתתפות הרשות המקומית ב"תקציבי שעות הלימוד" של מוסדות "מוכרים שאינם רשמיים":
11א. (א) קבע השר, לפי סעיף 11, סדרים ותנאים להשתתפות המדינה
בתקציבי שעות הלימוד של מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים, בשיעור יחסי להשתתפות המדינה בתקציביהם של מוסדות חינוך רשמיים דומים (בסעיף זה – ההסדר הקובע),
תשתתף רשות חינוך מקומית בתקציבי מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים הפועלים בתחומה בשיעור יחסי להשתתפותה בתקציביהם של מוסדות חינוך רשמיים דומים הפועלים בתחומה, לפי ההסדר הקובע; השתתפות רשות חינוך מקומית בתקציביהם של מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים כאמור, כולה או חלקה, יכול שתהיה גם בכסף או בשווה כסף, כגון באמצעות העסקת עובדים, לכלל המוסדות או לחלקם, ובלבד ששווי ההשתתפות לגבי כל מוסד יהיה שווה לסך ההשתתפות לפי ההסדר הקובע (ההדגשות הוספו).
(ב) אין בהוראות סעיף קטן (א) כדי לגרוע מסמכותה של רשות חינוך מקומית לקבוע שיעור השתתפות בתקציבי מוסדות חינוך מוכרים לא רשמיים הפועלים בתחומה, כולם או חלקם, העולה על השיעור בהסדר הקובע, והיא רשאית לעשות כן גם לגבי רכיב מהרכיבים להשתתפות בתקציב לפי סעיף זה
.
- נשאלת השאלה מה נכנס בגדרו של התחשיב הכולל של "השתתפות רשות מקומית בתקציבי מוסדות חינוך לא רשמיים הפועלים בתחומה" של הרשות המקומית (להלן - התחשיב).
- כאמור, שאלה זו קיבלה התייחסות, הן במסגרת הפסיקה בנושא, הן במסגרת הוראות חוזר מנכ"ל מס' 8/2009 והן במסגרת התייחסות משפטית שנתן היועמ"ש לממשלה בחוות דעת שהגיש בעת"מ 26575-12-09 הרב יצחק גוטליב ואח' נ' עיריית אור יהודה - שם נקבעו, בין השאר, העקרונות שיפורטו להלן.
- במסגרת התחשיב יש להביא בחשבון הוצאות בבתי ספר רשמיים דומים בלבד. כך למשל, אם קיים בית ספר רשמי ל"טבע", הוצאותיו לא יובאו בחשבון לעניין קביעת סכום ההוצאות הכללי.
- במסגרת התחשיב יש לכלול הוצאות מהתקציב שוטף בלבד, ולא מתקציבי פיתוח של הרשות.
תשלומי פיתוח/תקציבי בינוי אינם תקציבים שהרשות המקומית משתתפת בהם, ואין לסעיף 11א(א) כל רלבנטיות לכך.
לעניין זה קבע היועמ"ש לממשלה את הדברים הבאים:
" העיקרון העומד בבסיס חוזר המנכ"ל, בהסתמך על פרשנות תכליתית לחוק כאמור, הוא שיש לפרש את החוק כך שהחובה המוטלת על הרשויות המקומיות על פי החוק היא להעביר למוסדות החינוך המוכר שאינן רשמי
את החלק היחסי בתקציב השוטף המועבר על ידה למערכת החינוך העירונית, ולא חלק יחסי מתוך תקציבי הפיתוח שלה" (ר' סעיף 74 לחוות הדעת)
- הוצאות שכירות יש לכלול בתחשיב, אולם רק אם הרשות המקומית נושאת בפועל בהוצאות שכירות למוסדות רשמיים בתחומה. אם הרשות המקומית אינה שוכרת מבנים לצורך מבני החינוך שלה - אין לכלול הוצאה זו במסגרת "התקציב השוטף".
(ר' לעניין זה את עת"מ (ת"א) 1394/08 מרכז תורני רעננה נ' עיריית רעננה (פורסם בנבו) וכן את הוראות חוזר מנכ"ל 8/2009.
מן הכלל אל הפרט:
- בהתאם להוראות "חוק נהרי", על הרשות להשתתף בעלות תקצוב שעות הלימוד מהתקציב השוטף בשיעור דומה לשיעור התקצוב במוסדות הרשמיים ואינה מחוייבת להשתתף בתקצוב "שירותי היקף" ותקצוב הוצאות פיתוח / בינוי של מוסדות "מוכרים שאינם רשמיים".
- יחד עם זאת, הוראות חוזר מנכ"ל משרד הפנים הרחיבו חובה זו כך שבהתאם לעמדת היועץ המשפטי לממשלה והפרשנות המקובלת כיום, השתתפות הרשות המקומית חלה ביחס לתקצוב שעות לימוד, מימון תוכניות לימוד ייחודיות והוצאות שכירות (במידה והרשות משתתפת בהוצאה זו ביחס למוסדות לימוד מוכרים).
- באשר להשתתפות בעלויות שונות כגון תחזוקה, בטיחות ובטחון, נראה לטעמנו כי ככל שפעילות בית הספר המוכש"ר נעשית במבנה פרטי, על שטח פרטי אזי למועצה אין חובה להשתתף בתקצוב שירותים הניתנים ביחס לנכס הפרטי וזאת בשל מעמדו כקניין פרטי.
- באם פעילות בית הספר המוכש"ר נעשית במבנה הנמצא בבעלות המועצה, אזי המועצה כבעלת הנכס נדרשת לתחזק את המבנה וכן לדאוג לבטיחותו ותקינותו וזאת בהתאם להסכמות שיושגו בינה לבין מפעיל בית הספר בפועל.
- לפרטים והבהרות נוספים, אשמח לעמוד לרשותכם
| בכבוד רב, |
| פזית לנגסנר אלתר, עו"ד |
