אשכולות רשויות מקומיות – העתיד המוניציפאלי
בשנת 2012, פרסם משרד הפנים קול קורא לצורך הקמה והפעלה של תאגיד משותף למספר רשויות מקומיות במבנה של תאגיד עירוני המופעל באופן מרחבי (להלן: "מיזם האשכולות"). הרעיון אשר עמד מאחורי הקמת מיזם האשכולות, היה הרצון להקים מסגרת לשיתוף פעולה אזורית, וולונטרית, בין רשויות מקומיות שכנות בפריפריה, במטרה להביא לשיפור מרחבי ברמת השירותים שמסופקים לתושבים באזורי הפריפריה, תוך איגום משאבים ויצירת תהליכים מרחביים מתכללים.
רעיון האשכולות החל את פעולתו כמסגרת של תאגיד, הפועל ברמה המרחבית, כאשר עיקרון הפעולה היה עיקרון וולונטרי. ההיגיון אשר עמד מאחורי הקמת מיזם האשכולות היה היציאה מתוך ד' אמותיה של הרשות ומעבר לראיה מרחבית תוך ניצול המרחב כעורף מוניציפאלי מלא ותוך הגדלה משמעותית של השוק הקיים בצירוף הרשויות הפועלות במרחב למסגרת אחת.
בשנת 2012, יועד מערך האשכולות ליישובי הפריפריה, כאשר הוקמו על בסיס זה חמישה אשכולות אשר בפעולתם יצרו את הבסיס המתודולוגי להפעלת אשכול רשויות. אשכולות אלו היו אשכול בית הכרם- במרחב בקעת בית הכרם; אשכול גליל מזרחי-במרחב הגליל המזרחי ואצבע הגליל; אשכול גליל מערבי- במרחב הגליל המערבי וחוף זבולון; אשכול נגב מזרחי- בכל מרחב הנגב מבאר שבע דרומה ומזרחה; אשכול נגב מערבי- בכל מרחב הנגב מבאר שבע מערבה עד לגבול רצועת עזה.
במשך חמש השנים משנת 2012 ועד 2017, פעלו אשכולות הרשויות על בסיס היותם של האשכולות תאגידים רשותיים. בעקבות הניסיון שהצטבר בהפעלת אשכולות הערים במתכונת של תאגיד מרחבי, החלו הרשויות המקומיות להבין את היתרון הגלום בהפעלה המרחבית. היציאה מתוך המסגרת המוניציפאלית הפרטנית, לתוך מסגרת מוניציפאלית מרחבית, יצרה מצב חדש לחלוטין בעבודת השלטון המקומי ובתפיסת הניהול של השלטון המקומי.
כפועל יוצא מעבודת האשכולות במבנה התאגידי, התברר שקיימים נושאים רבים שהם חוצי גבול מוניציפאלי, אשר הפעלתם במודל המרחבי מאפשרת מתן שירות רחב יותר ואפקטיבי יותר לכלל הרשויות והתושבים במרחב האשכול. כך, למשל, מערך שירותים וטרינריים הנשען על איגום כל המשאבים המרחביים של הרופאים הווטרינריים והפיקוח הווטרינרי במרחב האשכול, מאפשר מתן שירות רחב יותר לכלל המרחב, על ידי צירוף כל הפונקציות הפועלות במרחב, בתחום הווטרינרי. לפני ראיית השירות הווטרינרי כשירות מרחבי, למשל במרחב הגליל המזרחי בו פועלות כ-18 רשויות מקומיות, רובן הגדול רשויות קטנות- אשר היקפי המשרות להעסקת רופאים וטרינריים אצלן היו היקפי משרות קטנות יחסית (25% ו50% משרה), לא ניתן היה לספק שירות וטרינרי אפקטיבי לכל רשות ורשות בשל היקף המשרה המצומצם של השירות הווטרינרי. במצב שבו אוגמו כלל המשרות הווטרינריות למערך המשותף, אשר מופעל בהפעלה מרכזית על ידי האשכול, נוצרה מציאות חדשה שבה ניתן להפעיל במרחב הגליל המזרחי שירות וטרינרי אזורי- אפקטיבי, תוך שימוש במכלול היכולות של הרופאים הווטרינריים המועסקים עבור האשכול.
נושא השירותים הווטרינריים הוא רק אחד מהנושאים אשר בהם ניתן באמצעות איגום משאבים ותפיסת המרחב הבין רשותי כגורם שאמור לקבל את השירות, לשפר ולהגדיל אל השירות לכלל המרחב. נושאים דומים אשר מאפשרים מתן שירות רחב ומשמעותי יותר בהיבט המרחבי מאשר בהיבט הנקודתי, הינם, למשל, נושאי אכיפה סביבתית בכל הקשור באיכות הסביבה, שמירת ניקיון ומניעת זיהום, טיפול בשירותים מוניציפאליים כמו פינוי אשפה וטיפול באשפה, קידום נושאי תיירות ברמה המרחבית ויצירת מערך רכש מרחבי עבור כלל הרשויות החברות באשכול.
בד בבד עם התקדמות פעולתם של אשכולות הרשויות בצורתם כתאגידים עירוניים-מרחביים, הוברר כי על מנת שתהיה לאשכולות יכולת פעולה אפקטיבית, אשר תשמש פן משלים לפעולתן של הרשויות המקומיות, יש צורך להקנות לאשכולות סמכויות סטטוטוריות המוקנות לרשויות מקומיות במצב הרגיל, וזאת על מנת שבמקרה שהפעולה המרחבית דורשת הפעלת סמכות כדין, ניתן יהיה להקנות סמכות זו לגוף מרחבי דוגמת האשכול. פעולות שדורשות סמכות סטטוטורית, הן למשל פעולות של פיקוח, אכיפה סביבתית, הפעלת שירותים ווטרינריים וכיו"ב. הכרה זו, גרמה לשינוי תפיסת ההפעלה של האשכול מתפיסת היותו תאגיד מרחבי, להפיכתו לאיגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות, כמובן שנושא זה דרש שינוי חקיקה.
עם חקיקת חוק ההסדרים בשנת 2017, תוקן חוק איגודי ערים, כאשר במסגרת זו התיר המחוקק הקמתו של גוף מוניציפאלי חדש – איגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות. איגוד ערים, הינו רשות מקומיות לכל דבר ועניין, פעולותיהם של איגודי ערים בעבר, היו פעולות ספציפיות, לנושאים מסוימים. כך הוקמו איגודי ערים לאיכות הסביבה, לשירותי כבאות, לחינוך, לטיפול בפסולת מוצקה וכיו"ב. העיקרון אשר עמד מאחורי הקמת איגוד ערים מסוג זה, היה רעיון ההפעלה המרחבית לנושא מסוים או לעניין מסוים. התיקון בשנת 2017 בחוק איגודי ערים, פתח לחלוטין את המושג של איגוד ערים, ואפשר הקמת איגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות, כך שאיגוד ערים מסוג זה יוכל לעסוק במגוון של נושאים ולא רק בנושא אחד, על אחד משני הבסיסים הבאים – הבסיס הראשוני, הינו בסיס סטטוטורי בצו ההקמה של האשכול, אשר יעביר לניהול האשכול סמכויות סטטוטוריות של כלל הרשויות החברות באשכול, דהיינו, במקרה זה יהיה האשכול הגורם שיפעיל את הסמכות הסטטוטורית עבור כלל רשויות האשכול כאשר ניתן יהיה להקנות לאשכול, את כלל הסמכויות של כלל הרשויות החברות בו, בנושאים ספציפיים מוגדרים. הבסיס השניוני, הינו באפשרות של כל רשות כשלעצמה, בהסכמתה ובהסכמת מועצת האשכול, לאצול סמכויות סטטוטוריות של הרשות בתחום מסוים לאשכול. במובן זה יכול האשכול להפעיל עבור רשויות א', ב' וג' סמכות מסוג אחד, עבור רשויות ד', ה' ו-ו' סמכות מסוג אחר, ועבור רשויות ב', ה' וז' סמכות מסוג שלישי, ובמובן זה תיווצר מסגרת גמישה, אשר תאפשר לרשויות להישען אחת על השנייה ולהתנהל בתוך מערך מרחבי.
יתרון נוסף, אשר נולד כפועל יוצא מהקמת איגודי ערים מסוג אשכול רשויות, אשר נקבע בחקיקה, הינו היתרון של שימוש באשכול כגורם שינהל עבור הרשויות המקומיות השותפות בו מערך רכש ומכרזים משותף, במובן זה שבו האשכול יכול לנהל מכרז משותף עבור כלל הרשויות החברות באשכול.
השינוי בתשתית החוקית, פתח למעשה את רעיון המרחב ושיתוף הפעולה הבין אזורי, לכלל הרשויות בארץ, והרחיב את הפלטפורמה המרחבית מעבר ליישובי הפריפריה. בסמוך לאחר תיקון החקיקה, יצאו קולות קוראים להקמת אשכולות באזורים שאינם אזורי פריפריה, מהלך אשר הולך ומבשיל כאשר כיום נמצאים על סדר היום כ15 הליכים להקמת אשכולות רשויות מקומיות הן באזורי פריפריה והן באזורים אחרים, כאשר רוב האשכולות כבר קיבלו צווי הקמה.
חמשת האשכולות שהיו קיימים במערך התאגידי, מאסדרים בימים אלה את פעולתם למערך של איגודי ערים מסוג אשכולות רשויות, תוך הישענות על הפלטפורמה והמציאות שהקימו בחמש השנים האחרונות.
סיכומו של דבר, מבנה אשכול הרשויות מאפשר לרשויות במרחב לקיים שירותים משותפים מתוך הכרה בחשיבות שמירת ייחודה של כל רשות ומהווה למעשה כלי עבודה מעשי לשיתוף פעולה אזורי. במסגרת האשכול, הרשויות מקיימות פורומים מקצועיים משותפים בהם נידונים התחומים לשיתוף פעולה כשההתמקדות היא בנושאים המשותפים לכל הרשויות שיש בהם יתרון לגודל. הפורומים המקצועיים, מהווים למעשה במה לשיח פתוח ומשתף בין בעלי התפקידים. כך יכולות הרשויות ללמוד זו מזו על תהליכים ודרכי פעולה על מנת לשפר את התנהלותן ולשפר את סל השירותים לתושב. אשכול הרשויות מאפשר "שלם הגדול מסך חלקיו". מלבד התועלת הכלכלית של שיתוף הפעולה האזורי, יש בו גם תועלת ערכית מוסרית. השיח המשתף והבונה, סולל את הדרך לקבלת האחר, להבנתו והבנת צרכיו ולמציאת דרכים לשלום בין חלקי החברה בישראל: רשויות במצב סוציו-אקונומי שונה, רשויות יהודיות ורשויות מיעוטים, עיריות יחד עם יישובי המגזר הכפרי. עיקרון חשוב מתבטא בוולונטריות, דהיינו, ההשתייכות לאשכול בכל נקודת זמן נתונה להחלטתה של כל אחת מהרשויות ובזה חוזקו של המודל שעשוי להוות פלטפורמה לשיתוף פעולה אזורי אמתי וממשי ולקידום השוויון בין הרשויות.
דעתנו הינה כי אשכולות הרשויות הינן העתיד של המציאות המוניציפאלית והדרך ההגיונית ביותר בה תוכלנה הרשויות לשתף פעולה, לפעול במשותף בנושאים חוצי מרחב וליצור עורף מרחבי מהותי שבו השלם יהיה כאמור, גדול בהרבה מסך חלקיו.